Recorrentemente a administração pública utiliza a figura da tolerância de ponto para conceder aos funcionários públicos e trabalhadores um repouso suplementar, no contextos de reconhecimento do valor colectivo de determinados eventos “com relevância social e simbólica”. A tolerância de ponto exige um delicado equilíbrio entre o poder discricionário da autoridade administrativa e a observância dos direitos laborais fundamentais que, historicamente, revela-se uma zona de alguma tensão e diálogo permanente entre o poder da administração pública e do direito do trabalho. O Despacho n.º 407/GAB.GPL/2025, emanado pelo Governador Provincial de Luanda, convoca um debate aceso sobre os limites da actuação administrativa em matéria jus-laboral, sobre o alcance da autonomia provincial na organização do tempo de trabalho dos funcionários públicos e, por simpatia, dos trabalhadores privados.

Proponho, portanto, uma reflexão sistemática e crítica do aludido despacho, como seja sobre a sua base legal, a natureza jurídica e os efeitos na gestão das relações laborais. Doutro modo, discuto sobre a natureza jurídica da tolerância de ponto os seus fundamentos e limites, bem como as implicações nas relações laborais públicas e privadas, como uma manifestação de poder público de gestão organizacional (auto-tutela de gestão do empregador público), que pode impactar a estrutura das obrigações laborais, portanto, deve respeitar a previsibilidade e a segurança jurídica nas relações de trabalho.

Natureza jurídica da tolerância de ponto
A tolerância de ponto corresponde a um acto administrativo que produz efeitos colectivos, por via  do qual é decretada a suspensão do dever de prestação da actividade laboral por iniciativa do empregador público, sem prejuízo da remuneração, da antiguidade e da continuidade da relação de emprego. Portanto, não se confunde com o feriado, que possui natureza normativa e origem legislativa, pouco menos com o gozo de férias, que resulta do direito individual do trabalhador.

A tolerância de ponto decretada, nos termos do despacho em análise, encontra fundamento na articulação das disposições da Lei n.º 10/11 (Lei dos Feriados Nacionais, Locais e Datas de Celebração Nacional), da Lei n.º 15/16 (Lei da Administração Local do Estado) e dos Decretos Presidenciais n.º 202/19 e n.º 277/24, que combinados conferem ao despacho robustez formal suficiente, bem como sustentam a competência do Governador Provincial. Destarte, o acto é formalmente legítimo que configura uma espécie de licença administrativa remunerada de caráter colectivo, porém, suscita-se dúvidas materiais sobre a sua adequação à finalidade e razões de interesse público invocados.

A figura da tolerância de ponto não mereceu regulamentação detalhada no Lei n.º 26/22. (Lei de Bases da Função Pública), o que impõe uma interpretação sistemática fundamentada nos princípios gerais do direito administrativo e direto do trabalho, mormente os princípios da legalidade, proporcionalidade e igualdade.

Dimensão técnica da tolerância de ponto
A dispensa total ou parcial do dever de prestar actividade laboral, tolerância de ponto, conforme seja pelo titular do poder executivo (Lei dos Feriados Nacionais, Locais e Datas de Celebração Nacional e Lei n.º 12/23 (Lei Geral do Trabalho) ou pelo Governador (Lei dos Feriados Nacionais, Locais e Datas de Celebração Nacional, Lei da Administração Local do Estado e Decretos Presidenciais n.º 202/19 e n.º 277/24), manifesta o exercício do poder político-administrativo de gestão territorial, bem como expõe a efectividade do modelo de descentralização administrativa e de autonomia provincial, respectivamente, traduzindo a capacidade do Estado de conformar a generalidade da organização do tempo de trabalho (pública e privada), às circunstancias nacionais e necessidades locais e culturais que pretendem valorizar o capital humano e a promover a coesão social. Trata-se, portanto, da capacidade de exercerem competências próprias em matéria de gestão pública e/ou privada do tempo de trabalho, desde que respeitados os parâmetros nacionais e o princípio da unidade jurídica.

Contudo, o descanso colectivo, tolerância de ponto, é simultaneamente instrumento de gestão e de legitimação política que implica a coerência entre a autonomia decisória e os limites legais impostos pela legislação vigente. O exercício do poder autónomo territorial não pode comprometer a segurança jurídica e/ou suscitar dúvidas quanto à uniformidade das condições de trabalho entre as províncias. Destarte, a concretização do sistema jus-laboral exige que tais medidas que se inserem numa lógica de administração participativasejam excepcionais e fundamentadas por razões liquidas e objectivas, sob pena de promoção de discricionariedade excessiva e de fragmentação normativa.

O poder de direcção e o repouso compensatório
No âmbito jus-laboral, é defensável a tese que a concessão de tolerância de ponto é uma manifestação do poder de direcção do empregador público, bastante fundamentada no princípio da auto-tutela de gestão que traduz a susceptibilidade de o empregador público organizar o tempo de trabalho de modo a assegurar a eficiência e a adequação às necessidades do serviço, por actos e decisões. 

Entretanto, ao repercutir-se para esfera laboral privada, o despacho suscita, inevitavelmente, uma reflexão adicional, porquanto, não obstante a ampla competência do governador, a decisão de gestão deve observar os princípios da legalidade, proporcionalidade e igualdade e não discriminação, nos termos da Constituição da República de Angola (CRA), Lei de Bases da Função Pública e a Lei Geral do Trabalho. Assim, a concessão de meio-dia de dispensa da actividade laboral,  tolerância de ponto, com natureza de descanso compensatório “na sequência das celebrações do 50º aniversário da independência nacional”, revela a natureza essencialmente política do acto e também um acto de soberania administrativa descentralizada, que pretendia incentivar à harmonização social, à adesão cívica ao espírito das comemorações e a valorização da memória colectiva, portanto, era expectável ser decretada pelo titular do poder executivo pelo alcance simbólico e para reforça o papel do Estado como agente de coesão social e de promoção do bem-estar colectivo.

A auto-tutela administrativa e o impacto na efectividade das relações laborais
O exercício da auto-tutela administrativa, como expressão da capacidade e elemento essencial para a eficiência da gestão do empregador público deve ter como limite e fundamento os princípios do Estado de Direito Administrativo, especialmente a previsibilidade das condições de trabalho e a igualdade e não discriminação entre trabalhadores, latu sensu.

O despacho parece revelar ponderação do “empregador público”, mas também expõe duvidas sobre a transparência dos critérios de dispensa da actividade laboral, sobre a não abrangência para todo território nacional e pela extensão para sector privado. Entretanto, o desafio é assegurar que a decisão de decretar tolerância de ponto, por produzir impacto imediato na organização do tempo de trabalho e na gestão da assiduidade, não seja corolário de uma medida de discricionariedade política excessiva, mas, contrariamente, em práticas de valorização e dignificação do trabalho, portanto, acompanhada de critérios claros e previsíveis, promotores da segurança jurídica e a igualdade de tratamento.

Não obstante no âmbito da gestão de capital humano, a tolerância de ponto possa contribuir para o fortalecimento da motivação e valorização dos trabalhadores, a administração pública, enquanto empregador, deve conciliar a flexibilidade administrativa com a estabilidade das relações de emprego, garantindo os padrões de previsibilidade, transparência e equidade –  porque a utilização indiscriminada ou recorrente desta instrumeno desvirtuar a noção de interesse público, configurando uma medida de oportunismo político-administrativo.

Conclusão
O estudo em torno do Despacho n.º 407/GAB.GPL/2025 permite concluir que a dispensa do dever de prestação da actividade laboral materializa um acto administrativo legítimo, juridicamente fundamentado e socialmente relevante. Contudo, no contexto “das celebrações do 50º aniversário da independência nacional”, a decisão de decretar tolerância de ponto não pode representar mera liberalidade, portanto, reclama coerência normativa e ponderação em razão da extensão territorial, bem como do lapso temporal entre as circunstâncias que impuseram os descansos colectivos.

Portanto, sendo a tolerância de ponto um figura híbrida que articulado valores do Direito do Trabalho e do Direito Administrativo, esta deve ser compreendida como expressão do poder de gestão pública, mas também como instrumento de conciliação entre eficiência pública, a valorização da dignidade do trabalho e de equilíbrio organizacional. Entretanto, a efectividade dessa medida requer maior robustez na regulamentação normativa delimitadora do seu alcance e promotora da segurança jurídica dos trabalhadores, assim como a capacidade do Estado em articular, de modo previsível, transparente e criterioso, a flexibilidade da gestão com o respeito pelos direitos laborais fundamentais.

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Duração das férias (artigo 79º n.º 2) Lei nº 26/2022, de 26 de Agosto (Lei de Bases da Função Pública)
1. “[…]”
2. “Ao período de férias previsto no número anterior é acrescido três dias úteis de férias por cada 10 anos de serviço efectivamente prestado”.

Excepção: Nos termos da Circular 06/2023, de 05 de Abril do Gabinete da Ministra da Administração Pública Trabalho e Segurança Social, que entende fixar o sentido e alcance “interpretação” do art. 79º n.º 2, o acréscimo de três (3) dias úteis “são contabilizados cumulativamente se o funcionário completar 20 (vinte) ou 30 (trinta) anos de serviço, respectivamente, assim, o funcionário terá direito a 6 (seis) dias de férias complementares por 20 (vinte) anos de serviço, a 9 (nove) dias por 30 (trinta) anos de serviço e assim por diante.” Ou seja, os funcionários gozam do direito ao acréscimo uma vez, de 10 em 10 anos.

Razão de ser da norma
A norma do art. 79º n.º 2 da Lei de Bases da Função Pública, inspirada “com relativo excesso quantitativo” no artigo 126º n.º 4 da Lei 35/2014 de 20 de Junho (Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas) de Portugal, “Ao período de férias previsto no n.º 1 acresce um dia útil de férias por cada 10 anos de serviço efetivamente prestado”. Destarte, acréscimo de dias úteis de férias por cada década de serviço efetivamente prestado é um benefício visto como uma forma de valorização do trabalho, da experiência, da fidelidade e da antiguidade dos funcionários, como um sinal de reconhecimento/recompensa pelo seu percurso profissional, permanência e dedicação à administração pública. Esta medida, tem como objectivos fundamentais, fomentar o seu bem-estar e o repouso, permitir maior conciliação entre a vida pessoal e profissional, bem como promover maior qualidade dos serviços. 

Nota: Na proposta de Lei de Bases da Função Pública de 2021, oferecida pelo Ministério da Administração Publica Trabalho e Segurança Social (MAPTSS), não se conhece qualquer referência sobre o acréscimo do período de férias. No entanto, na proposta de 2022, constava um artigo 82º n.º 2, cujo conteúdo replicava, ipsis verbis, a norma do artigo 126º n.º 4 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas. Destarte, dispunha o relatório de fundamentação da citada proposta, que quanto às férias a “Consagração de um bónus complementar no período de férias dos funcionários, acrescendo-se um dia útil de férias por cada 10 anos de serviço efectivamente prestado.”

Cálculos
Contrariamente ao sentido dado pela Circular 06/2023 ao  art. 79º n.º 2 da Lei de Bases da Função Pública, a musa inspiradora indica que para calcular o período de férias nos termos do artigo 126º n.º 4 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, i.é, com base ao acréscimo, deve ser somado um (1) dia útil ao direito base de férias por cada 10 anos trabalhados. Assim, começa-se com vinte e dois (22) dias úteis de férias (o período normal) e são adicionados dias úteis de descanso para cada década de serviço efetivamente prestado, sem que isto represente um aumento no valor do subsídio de férias.
verbi gratias:
• Trabalhador A: 5 anos de serviço = 22 dias de férias.
• Trabalhador B: 10 anos de serviço = 22 dias + 1 dia = 23 dias de férias.
• Trabalhador C: 15 anos de serviço = 22 dias + 1 dia = 23 dias de férias.
• Trabalhador D: 20 anos de serviço = 22 dias + 2 dias = 24 dias de férias.
• Trabalhador E: 26 anos de serviço = 22 dias + 2 dias = 24 dias de férias.
• Trabalhador F: 30 anos de serviço = 22 dias + 3 dias = 25 dias de férias.
• Trabalhador G: 34 anos de serviço = 22 dias + 3 dia = 25 dias de férias
Aliás, entre nós, por imperativo de coerência, melhor sentido não poderíamos extrair, tomando em consideração o elemento sistemático por referência ao art. 279º da Lei 2/00 de 11 de Fevereiro, art. 252º da ei 07/15 de 15 de Junho, art. 3º n.º 2 do Decreto Presidencial 40/08 de 02 de Julho e art. 4º n.º 2 do Decreto Presidencial 299/20 de 23 de Novembro. 

Conclusão
Aqui chegados, após uma leitura actualista e sem perder de vista o direito positivo e o direito vigente, ao tempo da produção da  Circular 06/2023, parece-nos haver excessiva bondade do MAPTSS na fixação do “melhor” sentido da norma do  art. 79º n.º 2 da Lei de Bases da Função Pública, porquanto o art. 137º da mesma lei determina que as “dúvidas e as omissões, resultantes da interpretação e da aplicação da presente Lei, são resolvidas pela Assembleia Nacional”. 
Para sustentar os argumentos ora esboçados, impõe-se convocar a máxima latina ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, em duas perspectivas: (1) sendo que o legislador não instituiu qualquer indicação no sentido de gozar o acréscimo apenas uma vez de dez em dez anos (vide arts. 20º n.º 1, 83º n.º 2 e 90º todos da Lei de Bases da Função Pública), não pode nem deve o “intérprete” fazê-lo; (2) de outro modo, se o legislador não determina, como condição de relevância, a continuidade da prestação da actividade profissional, igualmente não pode nem deve o “intérprete” fazê-lo.
Finalmente, não se nos suscitam quaisquer reservas em sustentar que o entendimento do MAPTSS é tecnicamente inaceitável e pragmaticamente um erro, para o efeito em causa, porque a possibilidade de aumentar mais três dias úteis de férias dos funcionários resulta da antiguidade (acção afirmativa). Assim, um funcionário com 12 anos de serviço pode usufruir até 25 dias úteis de férias por ano, ao invés do que sugere a Circular 06/2023.

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